Todos os documentos da proposta têm de ser assinados eletronicamente de forma individualizada?
«A submissão de uma proposta num ficheiro em formato PDF assinado digitalmente que agrupou vários documentos autónomos não assinados eletronicamente não cumpre a exigência da assinatura individualizada de cada documento imposta pelo n.º 4 do artigo 57.º do CCP e pelo n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015»
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 12/2023, de 17 de novembro
Descodificação Blog.gesdata
O que é a proposta?
A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (cfr. artigo 56.º do Código dos Contratos Públicos).
Qual é o âmbito da proposta?
A proposta é constituída por diversos documentos, todos devidamente assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar (artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos).
O que é um documento?
Um documento é qualquer objeto elaborado pelo homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto (na aceção do artigo 362.º do Código Civil).
O que é um documento eletrónico?
Um documento eletrónico é uma estrutura composta, integrada pelo documento em formato eletrónico, que inclui um conteúdo determinado (texto, áudio, vídeo) elaborado por um autor, a que se somam especificações técnicas de formatação que lhe estão subjacentes (os metadados) e que permitem a transmissão do conteúdo entre terminais segundo uma linguagem programática de conteúdos digitais.
Qual é a função da assinatura?
A assinatura é o elemento que permite fazer prova plena quanto às declarações contempladas no documento particular assinado em relação ao seu autor (artigos 373º-378.º do Código Civil).
Qual é a especificidade da função da assinatura eletrónica?
Os mecanismos de autenticação e assinatura eletrónica com certificados qualificados emitidos por entidades que constem da Trusted-Services Status List, constituem o instrumento que recria em ambiente desmaterializado e digitalizado a autenticidade da assinatura e, por isso, a prova plena da declaração atribuída ao autor.
Qual a relação entre a assinatura autógrafa e a assinatura eletrónica?
Em ambiente desmaterializado é possível reproduzir as regras de certeza nos negócios jurídicos e das declarações negociais que a lei civil impõe e que foram concebidas para o plano dos atos materiais, em suporte físico, maioritariamente em papel.
Se todos os documentos da proposta forem agrupados num único PDF ao qual é aposta a assinatura qualificada ficam cumpridas as exigências de assinatura?
Não, uma vez que não ficam cumpridas todas as exigências materiais subjacentes às normas legais aplicáveis.
Qual o motivo fundamental para se concluir dessa forma?
A razão fundamental é a redação da lei, isto é, o chamado elemento literal. O elemento literal ou textual da interpretação jurídica é sempre o ponto de partida da hermenêutica e constitui o limite intransponível da tarefa metodológica da interpretação. Neste caso, a letra da lei não permite aceitar que a assinatura única do PDF que agrega vários documentos assegura as exigências literais.
Qual o raciocínio jurídico subjacente a esta interpretação?
- O artigo 57.º, n.º 4 do Código dos Contatos Públicos estipula expressamente que os documentos (todos) que constituem a proposta têm de ser assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para obrigar;
- Esta é a formulação textual na atual redação do Código dos Contratos Públicos, redação introduzida em 2017 quando já estava em vigor a Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, que estabelece o regime jurídico das plataformas eletrónicas de contratação pública.
- Quer isto dizer que o legislador ponderou o confronto entre o Código dos Contratos Públicos e aquele regime das plataformas eletrónicas em vigor quando introduziu a revisão em 2017, por ocasião do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto.
- Nesse confronto, o legislador entendeu que não haveria que salvaguardar – excecionar, portanto – a possibilidade de todos os documentos serem reunidos num único ficheiro encriptado e assinado com assinatura eletrónica qualificada.
- É verdade que reunir todos os documentos num único ficheiro encriptado e assinado com assinatura eletrónica qualificada dá garantias de integralidade material do cumprimento das exigências do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos.
- Mas essa forma de organização não assegura o cumprimento das exigências formais de assinatura de todos os documentos.
E esse incumprimento formal é, no entender deste Acórdão, suficientemente grave?
Sim.
Mas se na essência o objetivo está cumprido, qual a razão para que a forma seja tão importante?
O processo de contratação pública suporta-se em normas administrativas de forte pendor burocrático. Neste domínio, a burocracia assume uma dimensão de garantia dos concorrentes. Dado o caráter massificado da utilização de tais normas – por inúmeras entidades adjudicantes e operadores económicos, muito diversificados, com diferentes habilitações e qualificações – o teor literal das normas, o texto legal, assume uma importância mais decisiva.
Ou seja, nestes domínios, para salvaguarda do princípio da igualdade de todos os destinatários da norma – que, como se disse, são muitos, com diferentes graus de conhecimento e preparação – a observância estrita da letra da lei é especialmente intensa, o que constitui maior garantia de segurança jurídica.
Quais as principais conclusões a retirar?
- Todos os documentos devem ser assinados com assinatura eletrónica qualificada;
- Essa assinatura deve ser individualizada por documento, ainda que se opte por submeter todos os documentos de forma agregada num único PDF;
- Se a proposta agregar todos os seus documentos num único PDF e existir uma única assinatura do PDF (sem assinatura individualizada de cada documento), a proposta não é apresentada em cumprimento das exigências legais.
Como se compagina esta decisão judicial com o disposto no artigo 72.º, n.º 3, c) do Código dos Contratos Públicos?
Ora, esta é uma boa pergunta e… fica para os próximos capítulos!
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