Contratação pública

Análise das propostas

Escrito por: Blog.gesdata on

O impacto das insuficiências do plano de trabalhos em procedimento de contratação de empreitada de obras públicas

No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ser constituída por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução.

O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.

Como tem sublinhado repetidamente a jurisprudência:

A proposta constitui, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 56.º do Código dos Contratos Públicos, a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.

Isto é, constitui um ato jurídico praticado no quadro de procedimento de formação de contrato público mediante o qual os interessados manifestam a intenção ou pretensão de vir a celebrar o contrato objeto daquele procedimento, assumindo, nessa veste de concorrentes (artigo 53.º do CCP).

Nesse plano, assumem o compromisso jurídico de o fazerem com estrita observância daquilo que foram as exigências e condições definidas pela entidade adjudicante nas peças procedimentais, na certeza de que, quanto aos aspetos que nas referidas peças se mostram submetidos à concorrência, aquele ato reveste da natureza duma «proposta negocial»/«declaração negocial» vinculada que é dirigida àquela entidade para que a mesma a aceite ou recuse.

Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 07/05/2015, Proc. n.º 01355/14, de 07/01/2016, Proc. n.º 01021/15, de 19/01/2017, Proc. n.º 0817/16, de 18/09/2019, Proc. 02178/18.8BEPRT e de 07/09/2023, Proc. n.º 0462/22.5BELSB

O Supremo Tribunal Administrativo tem-se pronunciado por diversas vezes relativamente à completude o plano de trabalhos e ao impacto das omissões ou insuficiências do mesmo na análise das propostas, que se sintetiza seguidamente:

Acórdão de 14/07/2018, Processo n.º 0395/18:

  • Nos procedimentos de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada).
  • As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.
  • Da conjugação de todos estes preceitos – artigos 43.º, n.º 1, 57.º, n.º 1, b) e 361.º do CCP – decorre com suficiente clareza que deverá haver uma adequação do plano de trabalhos apresentado no âmbito da proposta ao plano de execução constante do caderno de encargos, pois só assim este será respeitado.
  • Por conseguinte, só assim será possível o controlo e a fiscalização do cumprimento dos prazos contratuais para efeitos de aplicação de eventuais sanções contratuais, a determinação de prorrogações do prazo de execução e ainda outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais.

Acórdão de 03/12/2020, Processo n.º 02189/19.6BEPRT:

  • No âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas, para além das declarações ou elementos referidos no n.º 1 do art.º 57.º do CCP, um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução e isso independentemente dessa exigência constar ou não do programa do procedimento.
  • A apreciação de subfatores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.
  • A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.
  • A incompletude e falta de alguns planos previstos nas condições técnicas do projeto, no que toca à manutenção e garantia não tendo gerado a impossibilidade de avaliação da proposta e da sua comparação com as restantes não se repercute ao nível da exclusão da proposta, mas antes ao nível da sua avaliação da mesma, já que se trata de aspeto da proposta submetido à concorrência.
  • Uma situação é admitir que foram omitidos planos de trabalho e de equipamento que deviam ter sido juntos e outra será dizer se os mesmos conduzem à exclusão da proposta de per si e que a falta de elementos que, em sede de avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP, quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.

Acórdão de 27/01/2022, Processo n.º 0917/21.9BEPRT:

  • A alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos não consente que se subverta a ordem lógica das operações de análise e avaliação das propostas de um concurso público, transformando em fundamento de exclusão das mesmas aquilo que é um fator da sua avaliação.
  • A mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.

Acórdão de 07/04/2022, Processo n.º 01513/20.3BELSB:

  • No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP.
  • As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.

Acórdão de 23/06/2022, Processo n.º 01946/20.5BELSB:

  • A omissão de indicação de alguns elementos do plano de equipamentos que acompanha a proposta num concurso público só pode considerar-se causa direta e imediata de exclusão quando se consubstancia como uma omissão material (ou seja, quando exista uma ausência total de apresentação da proposta com o plano de equipamentos) ou uma omissão formal expressa (ou seja, quando no programa de concurso se diga expressamente que o plano de equipamentos deve integrar todos os equipamentos necessários à execução do contrato, tal como definido nos termos e condições de execução do caderno de encargos).
  • Se a referida omissão corresponder a uma mera indicação incompleta (na “lista de equipamentos” que acompanha a proposta) da listagem dos equipamentos a utilizar face ao que é exigido no caderno de encargos a título de equipamentos para a execução do contrato, pode admitir-se que os elementos formalmente omissos se tenham por supridos por outros elementos da proposta, designadamente, pela declaração expressa de vinculação do concorrente a todo o teor do contrato a celebrar.
  • Nesta última hipótese, a exclusão nunca poderá ter lugar sem que previamente o júri interpele o concorrente nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP.

Acórdão de 14/07/2022, Processo n.º 2515/21.8BEPRT:

  • O plano de trabalhos é, simultaneamente, um elemento essencial ao controlo da execução da obra e, nessa medida, um elemento de comparabilidade entre as propostas (artigo 361.º do CCP).
  • Em razão da função de garantia do controlo de execução da obra, o plano de trabalhos tem de incluir todos os elementos exigidos pela lei (artigo 361.º, n.º 1 do CCP) e preencher todas as características (nível de densidade) às quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule [artigo 57.º, n.º 1, al. c) do CCP].
  • Esse nível de “pré-definição” da execução do contrato não submetido à concorrência é um elemento de perfeição da proposta, que, quando não verificado, leva à exclusão da mesma [artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP].
  • Para além deste nível de pré-definição da execução do contrato exigido pela lei e pelo caderno de encargos, e quando este aspeto (o da execução do contrato) for também concebido no programa do concurso como um fator submetido à concorrência, a insuficiência ou incompletude do plano de trabalhos tem de ser tratada como um fator de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é “escolher” também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso”
  • As insuficiências ou deficiências dos planos de trabalhos não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta.

Acórdão de 14/07/2022, Processo n.º 0627/20.4BEAVR:

  • Da conjugação dos artigos 43.º n.º 4, b), 57.º, n.º 2, b) e 361.º, n.º 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do plano de trabalhos (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados.
  • O plano de trabalhos não se destina a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra.
  • Esse objetivo é atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no projeto de execução e no respetivo mapa de quantidades.
  • Nada impede que o plano de trabalhos possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).
  • O plano de trabalhos é um documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, de forma a habilitar a entidade adjudicante a controlar a execução da obra, designadamente, a sua sequência e ritmo.
  • As exigências do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos tem-se como cumprida se a insuficiência do plano de trabalhos não inviabilizar o controlo pelo dono da obra da respetiva execução.
  • Nessa medida, a suficiência do plano de trabalhos apresentado tem de ser aferida perante cada situação em concreto, uma vez que, aquela norma não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras publicas.

Acórdão de 08/09/2022, Processo n.º 0399/21.5BEAVR:

  • A suficiência ou insuficiência do detalhe do plano de trabalhos deve ser aferida em cada caso concreto, em função das exigências do programa do concurso e do caderno de encargos e por consideração do modo como em concreto tal plano é apresentado.
  • Se se tratar de uma omissão, não de dados ou elementos que obrigatoriamente teriam que acompanhar a proposta, mas tão só de uma forma de apresentação (autónoma) de resultados obtidos a partir dos dados que tinham acompanhado a proposta, não haverá lugar à exclusão da proposta porque o que estará em causa era uma irregularidade na forma de apresentação do plano de trabalho.

Acórdão de 23/05/2024, Processo n.º 0196/22.0BELRA:

  • No âmbito da admissão da proposta apenas compete à entidade adjudicante controlar que o plano de trabalho respeita os requisitos mínimos estabelecidos na lei, e aqueles que eventualmente sejam impostos pelos documentos patenteados a concurso.
  • Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência.

Acórdão de 24/10/2024, Processo n.º 01742/23.8BEPRT:

  • Apurando-se que o plano de trabalhos, o plano de mão de obra e o plano de equipamentos, para além dos demais documentos obrigatórios, foram apresentados, não está em causa a falta de apresentação de qualquer documento obrigatório, por todos os documentos terem sido apresentados, antes o seu respetivo grau de concretização ou de explicitação quanto a certas matérias.
  • Tal como definido pela entidade adjudicante, o grau de detalhe e completude do plano de trabalhos, relativos ao modo de execução dos trabalhos, assim como dos restantes Planos de Mão de Obra e de Equipamentos, integram o modelo de avaliação das propostas, segundo os diversos fatores e subfatores e respetivos parâmetros de avaliação, por as classificações parciais e total a atribuir a cada proposta dependerem desse grau de concretização.
  • Pelo que, quanto a saber se o teor dos documentos apresentados respeitam as vinculações legais e administrativas aplicáveis e quanto à respetiva qualificação das exigências previstas nas peças do procedimento, como definido no programa de concurso, estão em causa aspetos de execução do contrato a celebrar que não se traduzem em termos ou condições não submetidos à concorrência, mas antes em atributos da proposta, que dependem do que cada concorrente tiver proposto na respetiva proposta apresentada, por desse modo ter sido construído todo o sistema de avaliação das propostas.
  • No respeitante aos aspetos que devam integrar o plano de trabalhos, tal como discriminados nos vários números do n.º 6 do artigo 11.º do programa do concurso, não estão em causa aspetos da proposta que, no caso de serem omissos ou insuficientemente concretizados, se possam reconduzir a motivo de exclusão da proposta, mas antes a situações que implicarão uma sua menor avaliação, com a atribuição de pontuações mais baixas.
  • Nem a lei, nem as peças do procedimento cominam com a exclusão a proposta que não seja suficientemente concretizada quanto às suas especificações, por, diferentemente, resultar do sistema de avaliação das propostas a diferente avaliação consoante o grau de concretização dos diversos Planos apresentados.
  • A mera insuficiência ou incompletude do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas, não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.
  • Embora estejam em causa documentos distintos, todos os planos previstos nas peças do procedimento, plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos, são complementares e integrativos da manifestação da vontade da concorrente, devendo ser analisados de modo relacional e globalmente, segundo a unidade jurídica que constitui a proposta do concorrente.

Acórdão de 13/2/2025, Processo n.º 02401/23.7BEPRT:

  • Sendo critério de adjudicação da proposta o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado através da modalidade monofator, em que o preço é o único aspeto de execução do contrato submetido à concorrência, nos termos da alínea b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP, apenas o preço irá ser avaliado pelo júri do procedimento.
  • O plano de trabalhos pode constituir um aspeto da execução do contrato subtraído à concorrência, que não visa densificar o critério de avaliação das propostas, nem estabelecer quaisquer padrões de comparação das propostas com base em tal elemento ou característica da proposta, mas um aspeto da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem.
  • Do plano de trabalhos, fazem parte, entre outros documentos, o “plano de meios técnicos/equipamentos”, o qual constitui um documento a integrar a proposta e cuja não apresentação determinará a sua respetiva exclusão da proposta, segundo o ponto 12.2 do Programa de procedimento.
  • Verificando-se que o plano de trabalhos omite a indicação dos equipamentos afetos aos itens Telas Finais e Estaleiro, importa determinar se, apesar dessas deficiências, o mesmo ainda se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respetiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados.
  • Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao plano de trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato.
  • Apesar de se reconhecer que não existe um grau único de precisão ou detalhe de todas as exigências do plano de trabalhos, para poder ser admitida a proposta apresentada tem de reunir as condições a assegurar o objetivo legal de tal documento, de permitir acompanhar e controlar as diversas fases de execução da empreitada por parte do dono da obra, quer quanto ao seu ritmo, quer em relação aos meios humanos, meios técnicos ou equipamentos a empregar.

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