Deve a irregularidade na consideração da unidade temporal indicada no plano de trabalhos ditar a exclusão da proposta?

A instrução das propostas apresentadas a um procedimento de formação de contrato de empreitada de obras públicas com um plano de trabalhos é um requisito crítico, como resulta do artigo 57.º, n.º 2, b) do Código dos Contratos Públicos.

Num recente Acórdão (Processo n.º 0195/25), o Supremo Tribunal Administrativo reforçou o princípio da prevalência da substância sobre o formalismo excessivo, designadamente no caso do plano de trabalhos proposto indicar uma unidade temporal distinta da exigida nas peças do procedimento.

No caso em concreto, o programa do procedimento exigiu expressamente que o plano de trabalhos recorresse à semana de trabalho como unidade temporal. A proposta economicamente mais vantajosa, assim considerada à luz do critério de adjudicação, estruturou o plano de trabalhos em meses e períodos plurimensais.

O Tribunal reiterou o entendimento de que o plano de trabalhos, nos termos do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos, é um instrumento destinado a permitir ao dono da obra o controlo do ritmo, sequência e meios da execução.

Nessa medida, não existe um padrão rígido e uniforme de detalhe aplicável a todos os planos. O que importa, na perspetiva do Tribunal, é a aptidão funcional do documento para habilitar a fiscalização da obra.

Assim, se o plano de trabalhos apresentado com a proposta contém a identificação de cada tarefa com o seu início, termo e duração em dias, a conversão para a unidade “semana” resultará de uma reconstrução imediata, sem alteração da substância da proposta.

Foi por isso que o Supremo Tribunal Administrativo concluiu que:

• A utilização de meses em vez de semanas é uma irregularidade meramente formal e não essencial;

• Sendo um vício não essencial, o júri tem o dever, em sede de análise das propostas, de solicitar o seu suprimento – de acordo com a disciplina do artigo 72.º, n.º 3 do Código dos Contratos Públicos -, desde que não se alterem atributos (como o preço), nem se afete a igualdade ou a concorrência;

• A exclusão da proposta sem facultar ao concorrente a possibilidade de efetuar a retificação constituiria um excesso de formalismo incompatível com o princípio da proporcionalidade.

O Acórdão em referência está disponível aqui.

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Princípio do favor do procedimento

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O princípio do favor do procedimento – também associado ao favor participationis – aponta para que, em situações de dúvida insanável sobre a interpretação da lei ou a aplicação de princípios gerais, a entidade adjudicante deve decidir-se pela manutenção do procedimento, dos concorrentes e das respetivas propostas, em detrimento da sua exclusão.

O objetivo e razão de ser do procedimento não é o de desconsiderar ilegalidades, mas sim evitar que formalismos excessivos ou “sanhas exclusórias” prejudiquem o interesse público e a concorrência. O princípio deve operar sempre que a finalidade funcional (teleologia) do ato ou documento exigido se mostre substancialmente cumprida, mesmo que apresente irregularidades formais.

O favor do procedimento atua em conjunto com o princípio da proporcionalidade, garantindo que a exclusão de uma proposta seja o último recurso, limitado a faltas que efetivamente impeçam a avaliação comparativa ou comprometam a futura execução do contrato.