A assinatura eletrónica de uma proposta em ficheiro único PDF

Parte I

O Supremo Tribunal Administrativo, no seu Acórdão de 25 de novembro de 2021, uniformizou o entendimento relativo à submissão de uma proposta num ficheiro em formato PDF assinado digitalmente mas que agrupe, no PDF, vários documentos autónomos não assinados eletronicamente.

Recorde-se que o n.º 4 do artigo 57.º do Código dos Contratos Públicos especifica que os documentos da proposta devem ser assinados pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.

Por seu turno, o n.º 5 do artigo 54.º da lei que regula o funcionamento das plataformas eletrónicas, concretiza que:

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«Nos documentos eletrónicos cujo conteúdo não seja suscetível de representação como declaração escrita, incluindo os que exijam processamento informático para serem convertidos em representação como declaração escrita, designadamente, processos de compressão, descompressão, agregação e desagregação, a aposição de uma assinatura eletrónica qualificada deve ocorrer em cada um dos documentos eletrónicos que os constituem, assegurando-se dessa forma a força probatória de documento particular assinado (…), sob pena de causa de exclusão da proposta, nos termos do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos»

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É há muito pacífico o entendimento que a assinatura de uma pasta ZIP, ainda que com assinatura eletrónica qualificada, mas sem que os documentos compreendidos dentro dessa mesma pasta estejam individualmente assinados, não constitui formalidade suficiente para garantir o cumprimento do apontado normativo legal, considerando-se, em tal hipótese, existir uma mera assinatura do “invólucro” dos documentos, sem que se certifique, com a assinatura, a vinculação do subscritor ao teor de todos os subdocumentos agrupados.

A dúvida colocava-se, ainda, para as situações em que a proposta agregava todos os documentos num único ficheiro PDF assinado eletronicamente.

O Tribunal, no citado Acórdão, aceita que nesta última hipótese, o PDF permite a assinatura digital qualificada que abranja a totalidade do conteúdo do ficheiro, produzindo um fluxo informativo de metadados que assegura a sua não corrupção e integralidade.

Entende também, porém, que «o legislador da Lei n.º 96/2015 obriga a equiparar o tratamento jurídico dado ao PDF único ao tratamento jurídico dado ao ficheiro ZIP, leitura normativa que reconduz ao princípio da legalidade da administração e do qual deriva o princípio da reserva de ato legislativo.

Conclui-se na decisão jurisdicional que, a assinatura eletrónica dos documentos da proposta agregados num único PDF, «embora dê garantias de integralidade material do cumprimento das exigências do artigo 57.º do CCP, não assegura o cumprimento das exigências formais (assinatura de todos os documentos) (…)».

Fica, então, a questão de saber se esse incumprimento deve considerar-se invalidante da proposta apresentada ou se pode reputar-se como uma irregularidade não invalidante, dado que o n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015 não oferece uma redação assim tão clara…

Parte II

O Supremo Tribunal Administrativo, no citado Acórdão, debruça-se, ainda, sobre a problemática de saber se a exclusão da proposta que se apresente em incumprimento das apontadas especificidades formais deve, ou não, ser excluída.

Como se explicita na decisão, «importa ainda saber se esse incumprimento deve considerar-se invalidante da proposta apresentada por violação de desígnio legal ou se pode reconduzir-se ao desvalor de uma irregularidade não invalidante, atento, também, o teor menos claro do disposto no n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015.»

Ora, considerou o Tribunal que a interpretação jurídica no âmbito de normas administrativas reguladoras de procedimentos de forte pendor burocrático «impõe que o teor literal da regra tenha um peso determinante nas soluções».

Ou seja,

«É precisamente neste tipo de procedimentos, pelas suas características e pelas especiais exigências que estão subjacentes à sua aplicação que a regra explícita (a burocracia) e os formalismos ganham qualidades adicionais. A regra explícita e o “modelo de administração fordista” (baseado em atos repetitivos e sem margens para interpretação ao aplicar as regras) é, neste especial circunstancialismo, medida de garantia da materialidade da decisão, por proporcionar um tratamento igualitário e não discriminatório».

Considera, concluindo, o Supremo Tribunal Administrativo, que «a reserva de ato legislativo, no sentido de obediência estrita ao teor literal da regra legal, é aqui especialmente intensa e que uma modificação do sentido de uma regra explícita há-de resultar de uma modificação legislativa expressa (uma alteração na redação da lei) e não de uma operação hermenêutica».

Por isso, concluíram os juízes que:

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«A submissão de uma proposta num ficheiro em formato PDF assinado digitalmente que agrupou vários documentos autónomos não assinados eletronicamente não cumpre a exigência de assinatura individualizada de cada documento imposta pelo n.º 4 do artigo 57.º do CCP e pelo n.º 5 do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015»

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Consulte o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo aqui.