Assinatura da proposta: antes ou depois do carregamento dos documentos na plataforma?

Sobre o modo de apresentação das propostas, o Código dos Contratos Públicos determina, no n.º 1 do seu artigo 62.º, que «os documentos que constituem a proposta são apresentados diretamente na plataforma eletrónica». O n.º 4 daquele mesmo preceito acrescenta que os termos segundo os quais deve processar-se essa apresentação e subsequente receção das propostas são definidos num diploma próprio: a Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto.

O cumprimento das formalidades de apresentação das propostas por parte dos operadores económicos é crítica, dado que o Código dos Contratos Públicos não é meigo com irregularidades: sanciona com a exclusão da proposta precisamente a não observância das formalidades previstas no artigo 62.º, e isso di-lo claramente na alínea l), do n.º 2 do artigo 146.º!

Uma vez elaboradas as propostas, estabelece a Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, como princípio-regra inscrito no n.º 1 do seu artigo 69.º, que os documentos que constituem a proposta são encriptados, sendo-lhe aposta a assinatura eletrónica qualificada.

As plataformas eletrónicas têm de estar concebidas, desenhadas e programadas de modo a permitir aos operadores económicos efetuar um carregamento progressivo dos documentos até à data e hora prevista como limite para a submissão das propostas [68.º, n.º 1].

Para aquele efeito, as plataformas informáticas devem disponibilizar ao interessado aplicações informáticas que permitam, automaticamente, no ato de carregamento, encriptar e apor assinatura eletrónica nos ficheiros da proposta, localmente, no seu próprio computador [68.º, n.º 3], e durante o processo de carregamento devem assegurar aos interessados a possibilidade de substituírem ficheiros já carregados por outros novos, no âmbito do processo de construção de cada proposta [68.º, n.º 15].

De facto, por regra, quando é feito o carregamento do ficheiro de uma proposta na plataforma eletrónica, esse ficheiro deverá estar já encriptado e assinado com recurso a assinatura eletrónica qualificada [68.º, n.º 4].

Mas as plataformas eletrónicas podem dar a possibilidade de os ficheiros serem carregados de forma progressiva desde que encriptados, permitindo a permanente alteração dos documentos até ao momento da submissão [68.º, n.º 5].

Os concorrentes podem não assinar eletronicamente os documentos da sua proposta antes do carregamento na plataforma eletrónica na qual está a tramitar o procedimento pré-contratual.

De facto, os concorrentes têm a liberdade de assinar os documentos da proposta – com a assinatura eletrónica qualificada – apenas no momento da submissão da proposta, ou seja, assiná-la diretamente no ambiente da plataforma e em simultâneo para todos os documentos.

A questão da necessidade, ou não, da «dupla assinatura» das proposta – localmente, diretamente nos ficheiros, primeiro, e, posteriormente, diretamente no carregamento da proposta, a segunda assinatura – tem já sido objeto de análise e tratamento pela jurisprudência, designadamente pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Podem distinguir-se duas modalidades de carregamento das propostas: a geralmente denominada de carregamento de ficheiro fechado e a denominada de carregamento progressivo ou de ficheiro aberto. 

Estando em causa o carregamento de ficheiro fechado – artigo 68.º, n.º 4 – impõe-se aferir da essencialidade da primeira assinatura, isto é, da assinatura do ficheiro da proposta antes do seu carregamento na plataforma eletrónica [upload], ainda que tenha sido realizada a segunda assinatura, aquando da submissão da proposta.

No caso do carregamento progressivo ou de ficheiro aberto, – artigo 68.º, n.º 5 -, não se exige uma prévia assinatura de documentos [ou ficheiros] que ainda poderão ser alterados até à data da sua submissão, momento em que lhes deve ser aposta a assinatura eletrónica qualificada. Conjugando o n.º 5 do artigo 68.º, com o n.º 1 do artigo 69.º e o n.º 2 do artigo 70.º, todos da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, nos casos em que o concorrente opta pelo carregamento progressivo – carregamento de ficheiro aberto – é no momento em que ele submete os documentos [ou ficheiros] que o sistema desencadeia o processo da sua encriptação, sendo-lhes então aposta a assinatura eletrónica qualificada.

Assim, concluiu o Supremo Tribunal Administrativo, no seu recente Acórdão 02226/18.1BELSB, de 23 de abril de 2020, que:

I – No carregamento progressivo, ou de ficheiro aberto, não é exigida prévia assinatura de documentos, ou de ficheiros, que poderão ser alterados até à data da submissão, momento em que o sistema desencadeia a sua encriptação;

II – A assinatura electrónica qualificada que lhes é aposta nesse momento da submissão mostra-se legalmente suficiente.