(mais uma vez), os detalhes sobre o nível de detalhe do plano de trabalhos!

Nos termos do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos, o Plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no caderno de encargos, assim como à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.

A jurisprudência tem vindo a analisar, nas suas diversas instâncias e com base no contexto de cada caso concreto, se a conjugação do artigo 57.º, n.º 2, b) e do artigo 361.º, ambos do Código dos Contratos Públicos, impõe aos concorrentes em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, a previsão, no plano de trabalhos, de todas as espécies de trabalhos contempladas no mapa de trabalhos e quantidades.

É certo que os Tribunais não se têm pronunciado, sobre esta matéria, de uma forma tipificada e normalizada, dado que, em alguns casos, têm confirmado a exclusão de propostas com planos de trabalhos considerados como insuficientemente detalhados, como, noutros casos, admitindo que os planos não são exaustivamente detalhados, tem-se entendido que cumprem, ainda assim, o objetivo de permitir um controlo da execução da empreitada, assegurando o nível de detalhe exigido nos respetivos documentos concursais.

O Supremo Tribunal Administrativo voltou a analisar esta problemática, sublinhando, com interesse para a discussão, que a aparente inconstância da jurisprudência tem duas razões fundamentais que lhe estão subjacente:

• Por um lado, nuns casos, o plano de trabalhos constitui atributo da proposta – ou seja, concorrente, enquanto aspeto submetido à concorrência do caderno de encargos, para a aplicação do critério de adjudicação – ao passo que, noutros casos, constitui apenas um documento que respeita a termos ou condições de execução do contrato mas que não concorre para a avaliação da proposta (apenas para a sua análise);

• Acresce, como sinaliza o Supremo Tribunal Administrativo, que a referida aparente dissonância resulta das características próprias de cada caso.

Neste recente Acórdão, o Supremo Tribunal Administrativo enfatiza que «a lei não prevê, nem conseguiria prever, nomeadamente no artigo 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos, um formulário-tipo, único para todos os procedimentos pré-contratuais referentes a empreitadas de obras públicas, atendendo às características próprias de cada uma, e à diversidade de empreitadas em causa, quer quanto à sua dimensão e importância relativa, e inerentes custo envolvidos, quer sobretudo à sua maior simplicidade ou complexidade e inerentes necessidades de grau de decomposição das operações materiais que as integram».

«Daqui que fosse impossível prever um modelo de “plano de trabalho” que fosse adequado e apropriado a todo o tipo de espécies e características de obras públicas a empreender em todas as empreitadas. Como é impossível, ou irreal, querer submeter todos os casos a um mesmo “plano de trabalhos” como crivo/modelo para avaliar da suficiência de detalhe e da adequação dos planos de trabalho de todos os casos concretos.

É, pois, uma decorrência lógica desta realidade a conclusão constante do Acórdão deste STA de 27/1/2022 (0917/21), que «tanto o nº 1 do artigo 361º como a alínea b) do nº 4 do art. 43º, ambos do CCP (…) o que exigem, apenas, é que o plano de trabalhos contenha uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessários à execução da obra e a especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-las, sem impor o respetivo nível de detalhe».

Assim, impõe-se identificar qual o objetivo do legislador na exigência de que a proposta para a execução de um contrato de empreitada de obras públicas seja acompanhada de um plano de trabalhos o que, sinteticamente, se pode concretizar no seguinte:

• A obrigatoriedade de apresentação de um plano de trabalhos, nos procedimentos para a formação deste tipo de contratos, não constitui um mero formalismo: o plano de trabalhos visa dar resposta a uma necessidade real que cumpre satisfazer.

• As exigências do artigo 361ºdo Código dos Contratos Públicos encontram, assim, o seu fundamento em aspetos materiais relacionados quer com a correta avaliação das propostas quer com a futura execução do contrato;

• O plano de trabalhos constitui, portanto, um instrumento contratual de controlo e fiscalização para o dono da obra, com a informação indispensável a controlar o modo e ritmo de execução da obra, antecipando atraso e implementando medidas corretivas;

• Sendo, porém, as empreitadas de obras públicas, muito diferenciadas entre si, designadamente quanto à sua espécie, dimensão e/ou complexidade, e com projetos de execução sempre distintos, os planos de trabalhos não podem ser iguais em todos os casos;

• Impõe-se que cada obra requeira um plano adequado às suas características específicas, não necessariamente igual ao de outra empreitada bastante distinta;

• Ou seja, as exigências do artigo 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos quanto ao plano de trabalhos, a ser apresentado com determinada proposta, não devem ser consideradas em abstrato – isto é, independentemente das características da empreitada de obras públicas que esteja concretamente em causa -, mas sim em conjugação com o disposto no artigo 43º do mesmo CCP, isto é, com o projeto de execução da obra em questão e com as suas características próprias.

• Em suma, o plano de trabalhos terá o detalhe suficiente sempre que, como instrumento técnico-contratual, compreender a informação suficiente a habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.

• Nestes casos, a exigência legal dos artigos 57.º n.º 2, b) e 361.º n.º 1 do Código dos Contratos Públicos estará cumprida;

Não poderão as entidades adjudicantes excluir uma proposta que apresente um plano de trabalhos que, no caso concreto, permita ao dono da obra controlar o ritmo e sequência da obra em causa, ainda que, porventura não inclua um nível de detalhe a todas as espécies de trabalhos previstas no mapa de trabalhos e quantidades, se, para a gestão da obra em causa, tal detalhe se revele inútil ou até contraproducente.

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